La città ed il rischio idrogeologico tra vecchie e nuove competenze

Paola Lombardi[1]

 

Questo scritto è il frutto della rielaborazione e dell’aggiornamento della relazione esposta al Seminario di Studi sul tema: “La città e la sicurezza urbana. Profili di riflessione interdisciplinare”, svoltosi presso l’Università degli Studi di Torino-Sede di Cuneo il 25 novembre 2015, nell’ambito del Corso di Laurea in Scienze del diritto italiano ed europeo.

 

Sommario – 1. Premessa. – 2. Rischio territoriale e pianificazione. – 3. I possibili rimedi alle inefficienze: tra green economye riaccentramento delle competenze. – 4. Segue: La “nuova” governancedelle politiche territoriali. – 5. Rilievi conclusivi alla luce di riforme possibili e in atto.

 

1. Premessa.

I recenti e meno recenti eventi alluvionali (solo per fare alcuni esempi, si ricordino la tragedia che ha colpito la città di Genova nell’ottobre del 2014 ed i tristi episodi che hanno riguardato le città del nord Italia nel 1994 e nel 2000), non possono lasciare indifferente il giurista pubblicista, che neppure può limitarsi a guardare da lontano il dibattito sulle cause che li hanno provocati[2].

Oggi, più che in passato, e cioè in un tempo in cui le mutazioni climatiche non si avvertivano così tanto, quello della difesa del territorio è diventato “il problema dei problemi” che è necessario risolvere. E ciò a maggior ragione nella misura in cui non si voglia mettere in gioco la tutela della principale sede della convivenza civile[3] – vale a dire la città –, che qui viene presa in considerazione nelle debolezze della sua “sicurezza ambientale”.

Si pensi del resto che, secondo il Rapporto di sintesi sul dissesto idrogeologico pubblicato ogni anno dall’Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale (ISPRA)[4], in Italia alla fine del 2015 la popolazione esposta a rischio alluvioni è risultata pari al 3,2% nello scenario a pericolosità idraulica elevata, al 10% nello scenario a pericolosità media e al 15,2% nello scenario a bassa pericolosità, essendo inoltre confermato rispetto agli anni precedenti che i valori più elevati di popolazione a rischio medio di alluvioni si registrano tra le regioni del nord. Si aggiunga che i beni culturali a rischio alluvioni sono stati 12.563 (6,6%) nello scenario a pericolosità idraulica elevata, 29.005 (15,2%) nello scenario a pericolosità idraulica media e 40.454 (21,2%) nello scenario a pericolosità bassa. Per la loro salvaguardia questi ultimi dati assumono particolare rilevanza, tenuto conto che un evento alluvionale provoca danni inestimabili e irreversibili al patrimonio delle città.

Parliamo evidentemente di un territorio, quello italiano, ormai caratterizzato da una condizione di intrinseca fragilità, dovuta alla sua cementificazione eccessiva e ad inadeguate politiche ambientali, che sembrano tra l’altro rivelare una scarsa consapevolezza del fatto che gli spazi urbani soddisfano numerosi bisogni del vivere in comunità perché sono funzionali al suo benessere.

Una situazione di pericoloso degrado dell’aspetto fisico del territorio, dunque, che a ben vedere trova tra le sue principali cause la graduale disaffezione e disattenzione dei cittadini verso spazi che finiscono per essere percepiti come luoghi di nessuno, anziché luoghi di tutti[5], quando invece la città più di ogni altro posto necessiterebbe di particolare attenzione mediante un buon funzionamento quotidiano del complessivo sistema istituzionale – sul piano della formulazione delle regole e del loro rispetto[6] – anche sotto lo specifico profilo della sicurezza ambientale.

 

2. Rischio territoriale e pianificazione.

Il problema della identificazione dei “rischi territoriali”, e dei conseguenti interventi pubblici volti a porvi rimedio, è stato tradizionalmente configurato quale problema che trova nel diritto dell’ambiente la sua sede naturale. In questo settore hanno infatti preso forma interventi di protezione giuridicamente rilevanti, parametrati sull’utilizzo dello strumento tipico del diritto del governo del territorio: quello di pianificazione[7].

Si tratta di rischi che sono sovente frutto di una post-modernità che ne enfatizza i segnali sino a porsi quale “società globale della prevenzione e della precauzione”[8]: occorre infatti intervenire in situazioni spesso caratterizzate da incertezze tali da rendere indeterminato lo stesso “potenziale” degli accadimenti futuri, in ragione di quella “sorpresa ecologica” con cui oggi la società convive[9] e che tende a divenire l’ordinaria condizione in cui vengono assunte le decisioni amministrative[10].

Le osservazioni che precedono non sono di poco conto. In primo luogo perché sospingono a ricordare come gli stessi concetti di “prevenzione” e “precauzione”, intimamente collegati a quello di “rischio”, abbiano ricevuto – dall’art. 174 T.C.E. prima, e dall’art. 191 T.F.U.E. poi – opportuna collocazione tra i principi fondanti la politica dell’Unione europea in materia ambientale, al punto da poter essere a buon diritto considerati quali regole “forti” dell’ordinamento europeo capaci di orientare e condizionare dall’interno le scelte d’indirizzo politico dell’Unione e dei suoi Stati membri[11]. D’altra parte, la decisione sul livello dei rischi che un’intera società intende sopportare – evidente conseguenza dell’applicazione dei suddetti principi – non è questione meramente scientifica, bensì soprattutto di tipo politico-amministrativo[12], cosa che – come dicevamo – dimostra come il contributo del giurista sia imprescindibile.

In secondo luogo, esse conducono a riflettere sul fatto che, se è soprattutto nel diritto dell’ambiente che ha preso le mosse l’elaborazione della nozione di “rischio per il territorio”, questa circostanza ha tuttavia fatto emergere la delicata questione relativa agli strumenti ed ai metodi con cui le autorità preposte alla pianificazione urbanistica debbano tener conto di un catalogo di rischi – e delle conseguenti strategie in un’ottica precauzionale e preventiva – che sono stati individuati in una sede diversa da quella urbanistica.

Sotto questo punto di vista, fin dal 1989, con la legge n. 183, è stata riposta particolare fiducia nel piano di bacino. Il piano di bacino “idrografico”, che con il d.lgs. 152 del 2006 (Codice dell’ambiente), è diventato piano di bacino “distrettuale” alla luce di un’articolazione su distretti e non più sui bacini dei singoli fiumi, viene predisposto dalle Autorità di bacino distrettuale, con il compito di condizionare lo sviluppo urbanistico nel territorio di competenza dei vari comuni appartenenti al medesimo distretto in relazione all’intensità del rischio idrogeologico accertato.

L’art. 65 del Codice dell’ambiente lo definisce come “piano territoriale di settore” nonché “strumento conoscitivo, normativo e tecnico-operativo mediante il quale sono pianificate e programmate le azioni e le norme d’uso finalizzate alla conservazione, alla difesa e alla valorizzazione del suolo e la corretta utilizzazione delle acque, sulla base delle caratteristiche fisiche ed ambientali del territorio interessato”[13]. È dunque il prodotto di un’attività di pianificazione plurifunzionale, con un carattere fortemente cogente: qualcuno ha in effetti parlato di “super piano” per il suo “imporsi” alla pianificazione territoriale ed urbanistica, alle altre pianificazioni di settore e talvolta anche direttamente ai cittadini privati[14].

In effetti, l’assetto idrogeologico costituisce ambito di competenza di diversi organi di governo e autorità. Tale materia è oggetto di una regolazione multilivello, con il coinvolgimento di una pluralità di figure istituzionali, rispetto alla quale la pianificazione territoriale e urbanistica si inserisce spesso con un ruolo di recepimento delle prescrizioni adottate, non solo al momento dell’elaborazione dei piani volti alla regolamentazione del territorio, ma tutte le volte in cui le previsioni in materia impongano una variante ai piani territoriali[15].

Come ha avuto modo di precisare recentemente la giurisprudenza amministrativa, le previsioni del piano di bacino producono effetti sugli usi del territorio e delle risorse naturali e sulla pianificazione urbanistica anche di livello attuativo, nonché su qualsiasi pianificazione e programmazione territoriale insistente sulle medesime aree. Nelle suddette aree devono dunque essere resi compatibili con le relative prescrizioni tutti gli atti di pianificazione, di concessione, autorizzazione, nulla osta ed equivalenti di competenza di province, comuni, comunità montane e le altre pubbliche amministrazioni[16].

D’altra parte, si noti che, con riferimento alla pianificazione di bacino, proprio il giudice amministrativo ha avuto occasione di effettuare un’applicazione molto rigorosa del principio di precauzione[17], riconoscendo – in ragione dei rischi per la sicurezza pubblica – la “rilevanza autonoma” delle norme del piano che individuano le caratteristiche d’instabilità idrogeologica di un’area[18]. Il loro richiamo ha costituito ad esempio elemento di per sé idoneo a fondare un diniego di permesso di costruire, bypassando il parere favorevole reso dagli organi consultivi per gli ambiti urbanistici ed ambientali[19].

In questo tipo di pianificazione vengono in particolare rilievo gli elementi di tipo conoscitivo: si tenga del resto presente che anche nei Rapporti ISPRA viene ribadita la centralità dell’attività conoscitiva ai fini degli interventi contro il rischio idrogeologico.

In effetti, con riferimento al piano stralcio per l’assetto idrogeologico del fiume Po (il PAI PO) approvato nel 2001 (i piani stralcio sono tappa intermedia rispetto al piano di bacino vero e proprio), si sono riscontrati buoni risultati in termini di collaborazione istituzionale tra l’Autorità di bacino ed i comuni ai fini della prevenzione del rischio idrogeologico, mediante la previsione di una particolare procedura di aggiornamento dei rispettivi quadri territoriali di riferimento. I comuni devono infatti verificare la compatibilità dei loro strumenti urbanistici alle previsioni del PAI, procedendo alle eventuali varianti di adeguamento, ed i relativi elaborati tecnici innestano a loro volta un processo di ricaduta sul PAI, perché consentono di aggiornarne il quadro delle conoscenze di settore a scala di distretto[20].

 

3. I possibili rimedi alle inefficienze: tra green economy e riaccentramento delle competenze.

Viste le premesse, cosa dunque non ha funzionato e cosa non sta funzionando?

Qualche tempo fa è stato messo in rilievo come anello debole del sistema fossero probabilmente le competenze dell’Autorità che predispone il piano (a prevalente composizione statale-regionale): era infatti ente di programmazione che, a ben vedere, non aveva alcun potere di gestione concreta del piano, perché tutto era affidato agli enti locali, destinatari diretti delle sue disposizioni, che vi dovevano dare attuazione con i tempi e le modalità tipici dell’attività politica[21].

Sul punto va tuttavia rilevato il recente intervento legislativo operato dal provvedimento sulla c.d. green economy: si tratta della l. 28 dicembre 2015, n. 221, recante disposizioni in materia ambientale per promuovere misure di green economy e per il contenimento dell’uso eccessivo di risorse naturali (c.d. Collegato ambientale 2015).

Il suo art. 51, nell’ottica del superamento della situazione di stallo in cui l’operatività delle Autorità di bacino distrettuale versava a seguito del primo decreto correttivo al Codice dell’ambiente, ha riscritto l’art. 63 del d.lgs. 152/2006, ridefinendo la struttura organica delle Autorità e prevedendo altresì la necessità che le regioni istituiscano specifiche Autorità di bacino per i distretti idrografici il cui territorio coincide con il territorio regionale, sottoposte alle funzioni di indirizzo e di coordinamento del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare. Il tempo dirà se l’intervento legislativo ha sortito un qualche positivo effetto sul problema più sopra evidenziato.

È stato peraltro evidenziato un secondo rilevante difetto del sistema di difesa idrogeologica, considerato “troppo teorico” e difficilmente conciliabile (a parte isolati esempi virtuosi, come visto col PAI PO) con la scarsa cultura della difesa del suolo che in effetti caratterizza l’ente locale, spesso più preoccupato del dibattito politico che non dei problemi di natura tecnica che riguardano il suo territorio[22]. E le conseguenze si sono viste.

Quanto precede confermerebbe l’assunto di coloro che sostengono come, attualmente, il disegno della città non sia pienamente confacente alle esigenze di sicurezza urbana, intesa soprattutto come sicurezza ambientale[23].

In quale direzione è dunque orientato il sistema?

Si noti in primo luogo come la stessa recente legge sulla green economy non abbia mancato di farsi carico della mitigazione del rischio idrogeologico.

Si consideri infatti che l’art. 52, l. 221/2015 ha previsto una specifica provvista finanziaria per interventi di rimozione o demolizione di opere ed immobili realizzati abusivamente in aree soggette a rischio idrogeologico elevato o molto elevato: si tratta di fondi stanziati direttamente in favore del Ministero dell’ambiente, del territorio e del mare per interventi da effettuarsi ad opera degli enti locali[24]. Inoltre, l’art. 54 è intervenuto sull’art. 1 del d.p.r. 380/2001 (Testo unico dell’edilizia), introducendo espressamente la necessità che il medesimo rispetti la normativa di tutela dell’assetto idrogeologico, e sull’art. 20, l. 241/1990, disponendo che il meccanismo del silenzio-assenso in esso previsto non possa operare – tra gli altri – per gli atti e procedimenti riguardanti la tutela dal rischio idrogeologico. 

A parte queste osservazioni, l’impressione più generale è che in materia di pianificazione contro il rischio idrogeologico la normativa più recente abbia inteso mettere in movimento una sorta di “meccanismo riaccentratore” delle competenze, con un’inversione di tendenza rispetto alle discipline della fine dello scorso decennio inneggianti al federalismo, specie demaniale[25].

Quanto si va dicendo sembra essere confermato già dal d.lgs. 23 febbraio 2010, n. 49 e s.m.i., di attuazione della direttiva 2007/60/CE relativa alla valutazione e alla gestione dei rischi di alluvioni[26].

Scopo della direttiva è quello di istituire un quadro per la valutazione e la gestione dei rischi di alluvioni al fine di ridurre le conseguenze negative per la salute umana, l’ambiente, il patrimonio culturale e le attività economiche connesse, affrontando il problema della gestione dei rischi in modo complessivo e disciplinando gli interventi di breve, medio e lungo termine.

In attuazione della direttiva, il d.lgs. 49/2010, utilizzando come terminale di riferimento i distretti idrografici previsti dal Codice dell’ambiente, affida alle Autorità di bacino distrettuali il compito di svolgere quattro rilevanti attività: la valutazione preliminare del rischio di alluvione (art. 4), l’individuazione del conseguente rischio potenziale significativo (art. 5), la relativa mappatura (art. 6) ed infine la predisposizione dei piani di gestione del rischio di alluvione (art. 7)[27], che riguardano tutti gli aspetti della gestione del rischio. I piani prestano particolare attenzione agli obiettivi di prevenzione, protezione e preparazione che devono essere ovviamente rispettati nel settore urbanistico e di gestione locale dell’emergenza (art. 7, comma 6), alle regioni restando unicamente il compito di occuparsi della parte dei piani relativa al sistema di allertamento per il rischio idraulico ai fini di protezione civile (art. 7, comma 3, lett b).

È dunque stato affidato alle Autorità di bacino distrettuali il compito di svolgere le attività più rilevanti in materia, limitando di molto le competenze degli enti territoriali (regioni ed enti locali). Ed è stato nuovamente l’art. 51 del provvedimento sulla green economy a preoccuparsi di coordinare queste disposizioni con il Codice dell’ambiente, introducendo nell’art. 63, comma 10, d.lgs. 152/2006 l’elaborazione del piano di gestione del rischio di alluvioni tra gli specifici compiti delle Autorità di bacino, e nell’art. 117, la necessità che le suddette Autorità predispongano, nell’ambito dei piani di gestione costituenti articolazione interna dei piani di bacino distrettuale, il programma di gestione dei sedimenti a livello di bacino idrografico al fine di coniugare la prevenzione del rischio di alluvioni con la tutela degli ecosistemi fluviali[28]. 

 

4. Segue: La “nuova” governance delle politiche territoriali.

In secondo luogo, la principale preoccupazione che traspare dalla legislazione più recente non è tanto quella di reperire fondi per la salvaguardia del territorio, quanto piuttosto di “semplificare” ed “accelerare” sia la complessa governance delle politiche territoriali, troppo spesso attribuite ad una molteplicità di enti gestori, sia le procedure dei singoli lavori[29]. Di seguito alcuni dati normativi, tra i più significativi, a testimonianza di quanto si va dicendo.

Il d.p.c.m. 27 maggio 2014, ha istituito presso la Presidenza del Consiglio dei ministri una “Struttura di missione contro il dissesto idrogeologico e per lo sviluppo delle infrastrutture idriche” (art. 1), al fine di garantire il necessario coordinamento degli interventi urgenti in materia, in modo da assicurare l’integrazione delle fasi relative alla programmazione e realizzazione concreta degli interventi di competenza dei diversi livelli di governo e di ogni altro soggetto pubblico e privato competente, nonché il razionale ed efficace utilizzo delle risorse disponibili (art. 2)[30].

Ancora, l’art. 10, comma 1, d.l. 91/2014 (c.d. Decreto competitività), convertito con modificazioni dalla l. 116/2014, ai fini di un sollecito svolgimento delle relative procedure, ha previsto il subentro dei Presidenti delle regioni, per il territorio di rispettiva competenza, in tutte le funzioni prima attribuite ai commissari straordinari delegati alla realizzazione degli interventi di mitigazione del rischio idrogeologico[31], completando in questo modo il percorso avviato dal d.l. 136/2013, convertito con modificazioni dalla l. 6/2014, attraverso la successione dei Presidenti di regione nella gestione dei fondi speciali prima attribuiti ai suddetti commissari, con il conseguente trasferimento ai bilanci regionali[32].

Infine, rilevanti novità provengono dal d.l. 133/2014 (c.d. Decreto Sblocca Italia) n. 133/2014, convertito con modificazioni dalla l. 164/2014.

Per l’art. 7, specificamente dedicato, tra l’altro, alla accelerazione degli interventi per la mitigazione del rischio idrogeologico, a partire dalla programmazione 2015 le risorse destinate al finanziamento degli interventi in materia sono utilizzate tramite accordo di programma sottoscritto dalla regione interessata e dal Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, che “definisce altresì la quota di cofinanziamento regionale”. Gli interventi sono “individuati” con d.p.c.m. su proposta del Ministro dell’ambiente (comma 2), il quale – si noti – avvalendosi dell’ISPRA e su parere favorevole dell’Autorità di distretto competente, provvede alla revoca anche parziale delle risorse assegnate alle regioni per la realizzazione di interventi che siano risultati difformi dalle finalità di mitigazione del rischio idrogeologico o per i quali non sia stato pubblicato il bando di gara o affidati i lavori al 30 settembre 2014 (comma 3).

La tendenza all’accentramento di queste disposizioni, che ragionevolmente si poteva immaginare come foriera di critiche da parte delle regioni[33], sembra essere confermata dalle questioni di legittimità costituzionale sollevate dalla regione Veneto nel gennaio del 2015 proprio nei confronti dei commi esaminati dell’art. 7, lamentando la violazione del principio di leale collaborazione, per non essere richiesto dal comma 2 il coinvolgimento regionale nella individuazione ministeriale degli interventi di mitigazione del rischio idrogeologico, nonché la manifesta irragionevolezza del comma 3 nella parte in cui prevede, in assenza di verifica concreta in contraddittorio con la regione, la revoca delle risorse ivi indicate.

La Corte costituzionale, con sentenza 13 aprile 2016, n. 83[34] ha peraltro ritenuto le due questioni non fondate. Non la prima, poiché “il coinvolgimento delle regioni può ritenersi implicitamente richiesto anche dalla disposizione impugnata”[35]; non la seconda, sia perché la partecipazione delle regioni sarebbe garantita per il tramite del parere obbligatorio delle Autorità di distretto (a composizione mista statale-regionale), sia comunque perché “in caso di revoca di risorse assegnate alle regioni e da tempo inutilizzate, le esigenze di leale collaborazione possono essere considerate recessive”[36].

Proseguendo nell’esame delle nuove disposizioni di rilievo per i temi qui trattati, si noti come vengano introdotte norme di semplificazione delle procedure espropriative per la realizzazione delle opere di mitigazione del rischio idrogeologico.

In particolare, ai sensi dell’art. 7, comma 5, i Presidenti delle regioni, per le occupazioni d’urgenza e per le espropriazioni delle aree occorrenti per l’esecuzione degli interventi, emanato il relativo decreto, “provvedono alla redazione dello stato di consistenza e del verbale di immissione in possesso dei suoli anche con la sola presenza di due rappresentanti delle Regioni o degli enti territoriali interessati, prescindendo da ogni altro adempimento”, evidentemente anche in assenza del proprietario.

Inoltre, ai sensi dell’art. 9, per i lavori d’importo compreso fino alla soglia comunitaria, costituisce “estrema urgenza” la situazione conseguente ad apposita ricognizione da parte dell’ente interessato che certifica come indifferibili gli interventi funzionali – tra l’altro – alla mitigazione dei rischi idraulici e geomorfologici del territorio ed è prevista l’applicazione di disposizioni di semplificazione amministrativa e accelerazione delle procedure come l’attenuazione degli oneri di pubblicazione dei bandi relativi alla realizzazione dei lavori.

 

5. Rilievi conclusivi alla luce di riforme possibili e in atto.

Da tutto quanto precede, ecco allora quelle che sembrano essere le parole d’ordine dell’odierno scenario istituzionale relativo alla mitigazione del rischio idrogeologico: accentramento delle competenze e semplificazione/accelerazione delle procedure.

Scelte opportune?

La prima probabilmente sì. Vi è infatti da chiedersi se non valga la pena di valorizzare le competenze statali in un settore tanto nevralgico per l’interesse nazionale come quello della difesa del suolo, in un’ottica di risistemazione dei rapporti tra Stato e regioni che si impone anche alla luce della nuova revisione del Titolo V della Costituzione. Il riferimento è al disegno di legge di riforma costituzionale, d’iniziativa governativa, recante “Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del titolo V della parte II della Costituzione”, approvato definitivamente in seconda deliberazione con la maggioranza assoluta dei componenti della Camera il 12 aprile 2016 (C. 2613-D) ed attualmente in attesa di consultazione referendaria.

Se allo Stato, ai sensi dell’art. 117, comma 2, lett. s), Cost., spetta ad oggi la potestà legislativa esclusiva in materia di “tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali”[37], con l’art. 31 del disegno di legge la citata lett. s) viene riformulata – per quanto qui interessa – in“tutela e valorizzazione dei beni culturali e paesaggistici; ambiente ed ecosistema”, mentre viene aggiunta una lett. u) che affida alla legislazione esclusiva statale le “disposizioni generali e comuni sul governo del territorio; sistema nazionale e coordinamento della protezione civile”. Si consideri poi che, secondo la nuova formulazione dell’art. 116, comma 3, Cost., prevista dall’art. 30, viene introdotto un nuovo limite alla possibilità per le regioni di conseguire ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia nelle materie della lett. s), costituito dall’“equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio”[38].

A favore di una tendenza “centralista” nella tutela dell’ambiente sembra del resto essersi posta nuovamente[39] la Corte costituzionale con la recente sentenza 1° giugno 2016, n. 126[40] che ha dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 311, 1° comma, d.lgs. 152/2006, n. 152, sollevata in riferimento agli artt. 2, 3, 9, 24 e 32 Cost., nonché al principio di ragionevolezza, nella parte in cui attribuisce al Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, e per esso allo Stato, la legittimazione all’esercizio dell’azione per il risarcimento del danno ambientale, escludendo la legittimazione concorrente o sostitutiva della regione e degli enti locali sul cui territorio si è verificato il danno.

La Corte ricorda di aver già ritenuto, che in materia “la scelta di attribuire all’amministrazione statale le funzioni amministrative trova una non implausibile giustificazione nell’esigenza di assicurare che l’esercizio dei compiti di prevenzione e riparazione del danno ambientale risponda a criteri di uniformità e unitarietà, atteso che il livello di tutela ambientale non può variare da zona a zona e considerato anche il carattere diffusivo e transfrontaliero dei problemi ecologici, in ragione del quale gli effetti del danno ambientale sono difficilmente circoscrivibili entro un preciso e limitato ambito territoriale [corsivo aggiunto]”[41].

Un intervento frazionato e diversificato su base micro-territoriale, prosegue il Collegio, contrasterebbe con l’esigenza di una tutela sistemica del bene: “tutela che, al contrario, richiede sempre più una visione e strategie sovranazionali, come posto in evidenza, oltre che dalla disciplina comunitaria, dall’ultima Conferenza internazionale sul clima tenutasi a Parigi nel 2015, secondo quanto previsto dalla Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici”.

Sotto altro punto di vista, si è visto come un sistema di gestione dei rischi affidato unicamente agli enti locali si sia rivelato non del tutto efficiente (benché vada sottolineata l’importanza di un’imprescindibile funzione che essi dovrebbero comunque mantenere: quella di trasmissione delle conoscenze del loro territorio, come l’esperienza del PAI PO insegna). Né si pensi che ciò costituisca un vulnus al principio di sussidiarietà: è la natura stessa delle funzioni che ne giustifica l’ascesa verso l’alto, in un’ottica di adeguatezza!

L’opportunità di un ambito sovra-comunale nella gestione del rischio idrogeologico sembra essere confermata anche dall’ampio dibattito avente ad oggetto la soppressione delle province, prevista dal disegno di legge di riforma costituzionale da ultimo citato.

La l. 56/2014 (c.d. Legge Delrio), nel dettare disposizioni in materia di città metropolitane, si pone come un “ponte” fra la Costituzione esistente e quella futura, senza comunque violare l’ordinamento costituzionale attualmente in essere[42].

L’art. 1, comma 44, della legge ha attribuito a queste ultime le “funzioni fondamentali” delle province, quelle attribuite alla città metropolitana nell’ambito del processo di riordino delle funzioni delle province ai sensi dei commi da 85 a 97 del medesimo art. 1, nonché quelle di pianificazione territoriale generale e di adozione e aggiornamento annuale di un piano strategico triennale del territorio metropolitano, che costituisce atto di indirizzo per l’ente e per l’esercizio delle funzioni dei comuni e delle unioni di comuni compresi nel predetto territorio[43].

Le città metropolitane sono definite enti territoriali di area vasta aventi tra le proprie finalità istituzionali la cura dello sviluppo strategico del territorio metropolitano (art. 1, comma 2)[44], finalità che costituiscono la loro caratteristica fondamentale prima ancora delle funzioni e che diventano il parametro di legittimità e la base giuridica di ogni attività posta in essere dalla città nell’esercizio delle sue funzioni[45]. È soprattutto in questo che la città metropolitana si differenzia dalla vecchia provincia, rispetto alla quale assume un assetto e ruolo rinnovati nell’architettura istituzionale dell’ordinamento nazionale degli enti locali, come ha recentemente avuto modo di precisare il Consiglio di Stato[46].

Proprio perché il compito dell’ente metropolitano è definire un progetto di sviluppo strategico del suo territorio, “la città non può trovare nei comuni, in basso, e nella regione, in alto, i “confini” istituzionali della propria attività, ma può e deve intessere relazioni con istituzioni e soggetti che vanno anche oltre la stessa dimensione statale”