Accesso all’edilizia sociale: residenza protratta e certificazione dell’assenza di proprietà immobiliari. Quando differenziare è discriminatorio

 

Francesca Paruzzo¹

(Abstract) 

La questione dell’accesso alle prestazioni di sicurezza sociale – tra queste, all’edilizia residenziale pubblica – è, senza dubbio, una delle più delicate negli ordinamenti moderni, i quali devono fare i conti con la rivendicazione di un bisogno di identità – che porta con sé la richiesta di riconoscere e valorizzare le differenze –, la quale diventa frutto di un preciso orientamento di politica del diritto (a livello statale, come locale) che, esaltando un’idea di cittadinanza e residenza², come fattori di esclusione dall’esercizio concreto di diritti fondamentali, acconsentono a che prenda forma un sistema di “cittadinanze locali”, che vanno a comporre un quadro frammentato e complesso, che va ad attuare ciò che la Costituzione, al contrario, vuole impedire.

 

1. Premessa.

Afferma Augusto Fierro, difensore civico della Regione Piemonte, in due relazioni straordinarie³, che l’art. 3 comma 1 lett. b) e c) della legge regionale 17 Febbraio 2010, n. 3, recante Norme in materia di edilizia sociale, come modificata dall’art. 106 della legge regionale 17 Dicembre 2018, n. 19, presenta carattere discriminatorio: ciò, tanto con riferimento all’obbligo previsto “per i soli cittadini stranieri di procurarsi una certificazione rilasciata dagli Enti preposti dei Paesi di origine per attestare l’assenza di proprietà immobiliari, quanto in relazione alla pretesa, ai fini dell’assegnazione di un alloggio, della residenza quinquennale (o di un’attività lavorativa esclusiva o principale) nel territorio regionale.

Da una parte, quindi, oneri documentali che rendono più gravoso, per i soli cittadini stranieri, l’accesso a prestazioni sociali quali l’edilizia residenziale pubblica; dall’altra, il requisito della residenza protratta, già oggetto di censura da parte della Corte costituzionale nella sentenza n. 44 del 2020, la quale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 22, comma 1, lettera b), della legge regionale lombarda 8 luglio 2016, n. 16, che stabiliva, come si vedrà in modo del tutto sovrapponibile alla normativa piemontese, come i beneficiari dei servizi abitativi pubblici dovessero attestare di possedere la residenza anagrafica in Lombardia da almeno cinque anni continuativi.

A essere chiamata in causa, in tali questioni, è con tutta evidenza la dimensione costituzionale dell’uguaglianza, la quale, nella sua prospettiva anti-discriminatoria, è destinata a giocare un ruolo decisivo nel definire i legittimi requisiti di integrazione che, ai fini dell’effettivo godimento dei diritti fondamentali, possono essere richiesti in una società democratica che deve fare i conti con crescenti livelli di diversità multiculturale⁴.

Oggetto di analisi, quindi, non possono che essere quelle discipline, in gran parte introdotte dalle amministrazioni regionali o locali⁵, che escludono determinate categorie di soggetti dal godimento di prestazioni di carattere sociale, o riservando i benefici assistenziali ai soli cittadini, oppure, ed è ciò che rileva nel presente lavoro, limitando l’accesso alle prestazioni di welfare in base al requisito della residenza protratta.

Cittadinanza e residenza vengono, così, a intrecciarsi e a sovrapporsi: la residenza qualificata diventa, invero, essa stessa, al pari della cittadinanza, uno status capace di far sorgere situazioni di vantaggio o svantaggio nella fruizione dei diritti fondamentali.

 

2. Diritto all’abitazione e accesso alle prestazioni sociali in condizioni di uguaglianza. Cittadinanza e residenza qualificata come presupposti.

La legge della Regione Piemonte 17 Febbraio 2010, n. 3, oggetto delle relazioni del difensore civico Augusto Fierro, nello stabilire i requisiti di accesso all’edilizia sociale, si propone di riconoscere e promuovere “il diritto all’abitazione mediante politiche territoriali e abitative tese ad assicurare il fabbisogno delle famiglie e delle persone meno abbienti, nonché di particolari categorie sociali”⁶.

Intende, quindi, garantire quel diritto all’abitazione⁷ che trova un riconoscimento esplicito nelle sentenze della Corte costituzionale n. 49 del 1987, n. 217 del 1988 e n. 404 del 1988 e che costituisce il punto di riferimento di un complesso sistema di garanzie strettamente legate allo sviluppo della persona⁸; è un diritto che, nella prospettiva dei pubblici poteri, si qualifica come dovere volto a “impedire che le persone che versano in particolari condizioni di svantaggio possano rimanere prive di abitazione”⁹ e a contribuire a “che la vita di ogni essere umano rifletta ogni giorno e sotto ogni aspetto l’immagine universale della dignità”¹⁰; è in questo senso che avere una casa si pone come strumento idoneo e funzionale a combattere l’emarginazione e la povertà, come diritto sociale l’accesso al quale deve essere garantito nel rispetto del principio di eguaglianza e di parità di trattamento¹¹: a tal fine, proprio con riferimento al godimento delle prestazioni sociali e, tra queste, del diritto all’abitazione, la Corte costituzionale ha nel tempo provveduto a censurare quelle norme che prevedevano, per accedervi, requisiti connessi alla cittadinanza o alla residenza protratta¹², ma non collegati alla ratio del servizio.

Invero, sebbene ogni persona presente sul territorio nazionale sia titolare degli stessi diritti fondamentali¹³, il godimento di questi risulta essere sovente connesso a particolari condizioni relative alle forme del soggiorno, le quali assumono sempre più spesso la connotazione di indebito fattore di esclusione e fondano disparità di trattamento basate su criteri distintivi – volti a circoscrivere i beneficiari della prestazione – irrazionali o arbitrari rispetto alla causa normativa della disciplina generale¹⁴ istitutiva di una misura sociale volta a migliorare le condizioni di vita e di relazione di soggetti accomunati dalla medesima condizione soggettiva di svantaggio; nel giudizio di rilevanza sui caratteri comuni delle fattispecie poste a confronto è proprio tale causa normativa, afferma la Corte costituzionale in numerose pronunce, a dover essere considerata come prevalente rispetto al possesso della cittadinanza o della residenza qualificata¹⁵.

 

3. Regione Piemonte e accesso all’edilizia residenziale pubblica: residenza protratta e oneri documentali in capo agli stranieri.

L’edilizia residenziale pubblica, in un contesto così delineato, rappresenta, quindi, l’adempimento di quel dovere, posto in capo ai pubblici poteri, di assicurare il soddisfacimento del diritto all’abitazione nei confronti dei “soggetti economicamente più deboli nel luogo ove è la sede dei loro interessi”¹⁶, al fine di garantire un’esistenza dignitosa a tutti coloro che non dispongono di risorse sufficienti¹⁷. Essa rientra, in tal senso, nell’ambito dei “servizi sociali” di cui all’art. 1, comma 2, della legge 8 novembre 2000, n. 328, Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali, e all’art. 128, comma 2, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, relativo al Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59 e riguarda quelle prestazioni non destinate alla generalità dei soggetti, ma limitate a coloro che si trovino in possesso di particolari requisiti di natura essenzialmente economica: è evidente, quindi, che, quanto all’accesso a esse, siano questi ultimi a dover essere tenuti in considerazione, mentre non possano trovare giustificazione trattamenti differenziati sulla base del possesso di particolari status o in funzione del grado di integrazione su un determinato territorio¹⁸.

Ciononostante, negli ultimi anni, in uno scarto crescente tra le pretese della politica di adottare, in nome della volontà popolare, scelte discriminatorie e quelle dei diritti costituzionali, numerose Regioni italiane si sono trovate a sperimentare, rispetto a tali tematiche, politiche di appartenenza finalizzate a favorire coloro che abbiano un legame con il territorio di riferimento, soprattutto ponendo, per quanto qui interessa, quale criterio di accesso all’edilizia residenziale pubblica, quello della stanzialità regionale più o meno protratta¹⁹: non solo, quindi, la Lombardia, la cui disciplina è stata oggetto della pronuncia della Corte costituzionale n. 44 del 2020²⁰, ma anche il Veneto²¹, la Liguria²², l’Emilia-Romagna²³, la Valle d’Aosta²⁴ e, come rilevato dal difensore civico Augusto Fierro, il Piemonte²⁵, la cui normativa prevede, in modo del tutto sovrapponibile alla disposizione lombarda dichiarata incostituzionale, che tra i requisiti per conseguire l’assegnazione di un alloggio di edilizia sociale vi è “la residenza anagrafica (a prescindere dalla cittadinanza) o l’attività lavorativa esclusiva o principale da almeno cinque anni nel territorio regionale” (art. 3 co. 1 lett. b) l. 17 febbraio 2010, n. 3).

Si tratta quindi di una deroga, operata dall’amministrazione regionale, al principio di uguaglianza e sulla cui irragionevolezza si è pronunciata da ultimo, come detto, la Corte costituzionale stabilendo che, se l’abitazione è un bene di primaria importanza, una prestazione essenziale che fa fronte a necessità elementari²⁶, l’accesso a essa non può essere consentito solo all’esito di un più o meno lungo percorso di integrazione del soggetto presso la comunità locale²⁷, perché quel servizio attiene alla dimensione intima del singolo e allo svolgimento della sua personalità in un nucleo familiare separato dal mondo esterno.

A ciò si aggiunga, poi, che una previsione di tal genere rischia di incrinare la struttura unitaria dell’ordinamento, così come configurata da diverse norme costituzionali, prime tra tutte, gli artt. 5 e 120, primo comma, della Costituzione: il requisito della residenza qualificata per l’accesso a prestazioni assistenziali si traduce, infatti, in un ostacolo fattuale alla libera circolazione delle persone, trattenute dal trasferirsi da una Regione all’altra per il rischio di essere escluse da forme di welfare²⁸.

Differenziando il bagaglio di diritti a seconda della durata della residenza²⁹, la Regione occulta, così, una discriminazione vietata dall’ordinamento e non giustificata sulla base dei criteri di proporzionalità, ragionevolezza e necessarietà³⁰ e introduce, “nel tessuto normativo, un elemento di distinzione non correlato in alcun modo a quegli altri requisiti (situazioni di bisogno e di disagio riferibili direttamente alla persona in quanto tale)”, che dovrebbero costituire l’unico presupposto di fruibilità di una provvidenza sociale che, per la sua stessa natura, non tollera differenziazioni volte a escludere proprio coloro che risultano essere i soggetti più esposti a quelle condizioni che tale sistema di prestazioni si propone di superare³¹.

Le argomentazioni esposte – che hanno riguardato la Regione Lombardia – , non possono che estendersi anche alla normativa piemontese (e alle altre dello stesso tenore), la quale, nell’introdurre il requisito della residenza quinquennale al fine dell’accesso all’edilizia sociale, sconta le medesime criticità. Tali criticità non sono sanabili, a differenza di quanto sostenuto dall’Assessore alle Politiche della famiglia, dei bambini e della casa, sociale e pari opportunità della Regione Piemonte, Chiara Caucino, in una nota del 26 maggio 2020, per il sol fatto dell’esistenza, nel nostro sistema regionale, di discipline emergenziali, come quella rinvenibile nell’art. 10 comma 5 della legge regionale 17 febbraio 2010, n. 3. Secondo tale disposizione, in presenza di situazioni di emergenza abitativa per cui sussistono condizioni di particolare urgenza accertate dal Comune, quest’ultimo procede, “anche in deroga al possesso dei requisiti di cui all’articolo 3 e purché nell’ambito della quota di riserva di cui al comma 1³², fornendo sistemazioni provvisorie”, le quali, però, non possono eccedere la durata di due anni e non sono prorogabili né rinnovabili. Si tratta di un istituto la cui connotazione emergenziale non costituisce una valida alternativa rispetto all’accesso all’edilizia sociale e la cui durata limitata e non rinnovabile non è sufficiente ad assicurare la pienezza ed effettività di quel diritto all’abitazione, collocato tra i requisiti caratterizzanti la socialità cui si conforma lo Stato democratico voluto dalla Costituzione, che quelle stesse disposizioni sono chiamate a garantire nel rispetto dei parametri di eguaglianza.

Non è solo sulla residenza quinquennale sul territorio regionale, tuttavia, che si concentra l’attenzione del difensore civico nelle sue relazioni. Egli, infatti, estende la propria analisi altresì al carattere discriminatorio dell’art. 3 comma 1, lett. c) della legge regionale 17 febbraio 2010, n. 3, come interpretato dalla Circolare del 14 novembre 2019 dell’Assessore Caucino, nel suo porre in capo ai soli cittadini stranieri, l’obbligo di procurarsi una certificazione rilasciata “dagli Enti preposti dei Paesi di origine per attestare l’assenza di proprietà immobiliari”.

Invero, se inizialmente una Circolare di indirizzo emanata dal Presidente della Giunta regionale del Piemonte in data 18 marzo 2019 aveva stabilito che, “in relazione alle proprietà immobiliari, al fine di rendere concretamente esercitabili tanto la produzione di documentazione da parte dell’interessato, quanto l’esercizio di controlli da parte delle pubbliche amministrazioni”, verificate le proprietà sul territorio nazionale mediante interrogazione delle banche dati esistenti, si sarebbe dovuta depositare “un’apposita dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà, ai sensi delle disposizioni del D.P.R. n. 445 del 2000, attestante l’assenza di proprietà immobiliari in qualsiasi Comune del territorio nazionale o all’estero, adeguate alle esigenze del nucleo”, un’ulteriore nota prot. n. 81 dell’Assessore Caucino, del 14 novembre 2020, aveva limitato la facoltà di autocertificazione ai soli cittadini italiani e comunitari, richiamando il disposto di cui all’art. 3 comma 4 del DPR 28 Dicembre 2000, n. 445 e specificando che “in sede di presentazione della domanda i cittadini di Stati non appartenenti all’Unione europea devono produrre apposita certificazione o attestazione rilasciata dalla competente autorità dello stato di nazionalità nelle forme previste dall’art. 33 del DPR 28 Dicembre 2000, n. 445, non essendo per tali soggetti sufficiente la dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà.

Secondo l’Assessore Caucino, in questo caso, la Regione Piemonte, si sarebbe limitata a dare applicazione alle disposizioni statali in materia di autocertificazione, in più fornendo una ragionevole opportunità applicativa della normativa, in quanto avrebbe limitato la dimostrazione – e quindi la certificazione – di impossidenza di proprietà immobiliari al solo Paese di nazionalità del richiedente.

Premessa l’indiscutibile irragionevolezza di una disciplina che vorrebbe escludere dall’accesso all’edilizia sociale il titolare di diritti reali su altro alloggio collocato in qualsiasi Stato estero, a prescindere da una sua effettiva fruibilità, appare evidente come la dimostrazione dell’impossidenza mediante produzione di certificazioni o attestazioni rilasciate dalle competenti autorità di altri Paesi, ciascuna corredata da traduzione in lingua italiana, costituisca un requisito di gravosità tale da renderlo – oltre che iniquo, poiché lo Stato di provenienza non ha spesso la possibilità di fornire le attestazioni richieste per mancanza di un sistema di catasto o di registri – irrealizzabile.

Il richiamo, operato dalla nota del 14 Novembre 2019 dell’Assessore Caucino, all’art. 3 comma 4 del DPR 28 Dicembre 2000, n. 445 – in linea con una tendenza ormai diffusa da parte di molte amministrazioni³³che “sperimentano”, con sempre maggiore frequenza, politiche di appartenenza finalizzate a favorire coloro che hanno un legame più intenso con il territorio nazionale, regionale o locale – si pone, pertanto, come ostacolo all’accesso degli stranieri alle prestazioni sociali e costituisce una forma discriminazione diretta³⁴: per quanto infatti, in questi casi, non si escluda lo straniero regolarmente soggiornante sul territorio dall’accesso a tali prestazioni, nel rendere più complesse e sproporzionate le modalità per accedervi – con il risultato, vista la difficoltà di reperire la documentazione richiesta, di una sostanziale impossibilità di fatto di fruirne – si trattano in modo irragionevolmente diverso soggetti nelle medesime condizioni di partenza e aspiranti al medesimo diritto.

Non sussiste, in questi casi, alcuna proporzionalità tra la deroga, in ragione della cittadinanza del richiedente, al fondamentale principio di parità di trattamento e lo scopo che le disposizioni regionali intendono perseguire, cioè verificare la veridicità delle dichiarazioni ai fini della presentazione delle domande.

 

4. Considerazioni conclusive.

La questione dell’accesso alle prestazioni di sicurezza sociale – tra queste, all’edilizia residenziale pubblica – è, senza dubbio, una delle più delicate negli ordinamenti moderni: la difficoltà di creare un largo consenso sui criteri di ripartizione delle risorse è, infatti, fonte di tensioni, soprattutto allorché si debbano comparare i bisogni di gruppi sociali portatori di interessi potenzialmente confliggenti.

In questo senso, la rivendicazione di un bisogno di identità – che porta con sé la richiesta di riconoscere e valorizzare le differenze – diventa frutto di un preciso orientamento di politica del diritto (a livello statale, come locale) che, esaltando un’idea di cittadinanza e residenza³⁵, quali potenziali fattori di esclusione dall’esercizio concreto di diritti fondamentali³⁶, determina che prenda lentamente forma un sistema di “cittadinanze locali”, che vanno a comporre un quadro frammentato e complesso, caratterizzato da numerose posizioni giuridiche intermedie non solo tra cittadino e straniero, ma anche tra cittadini italiani e che colloca, all’interno di questi status intermedi, il discrimen per il godimento di alcuni diritti sociali.

Si definisce in questo modo, però, un quadro orientato ad attuare ciò che la Costituzione, al contrario, vuole impedire: la “stratificazione civica” che deriva dalla differenziazione dei regimi giuridici incontra infatti necessariamente un limite di legittimità nella garanzia dei diritti fondamentali; le diverse discipline – nazionali o locali che siano – sono pertanto tenute a riconoscere a ogni individuo il godimento del nucleo minimo di tali diritti, operando ai fini della costruzione di una società fondata su un principio di solidarietà e che possa rispondere adeguatamente a quell’istanza, insita nell’art. 3 della Carta fondamentale, che vede nell’essere umano, considerato nella varietà dei suoi bisogni, dei suoi interessi e nella realtà della sue condizioni di vita³⁷, la chiave di volta dell’ordinamento costituzionale.