Corte costituzionale n. 33/2019 e gestione associata : verso il superamento dell’obbligatorietà per i piccoli comuni?

Serena Matarazzo[1]

Il presente contributo intende affrontare il tema dell’esercizio in forma associata delle funzioni fondamentali dei piccoli comuni, alla luce della pronuncia della Corte costituzionale n. 33/2019.

Sommario: 1. Premessa. 2. Il caso dei comuni campani. 3. La genericità dell’obbligo di gestione associata per i piccoli comuni…quando “l’Unione non fa la forza”. 4. Il problema è alla fonte: la disciplina delle funzioni fondamentali. 5. Considerazioni conclusive.

1. Premessa.

La previsione generalizzata dell’obbligo di gestione associata delle funzioni fondamentali dei piccoli comuni è caratterizzata da “eccessiva rigidità”, laddove non prende in esame quelle situazioni in cui, per la collocazione geografica, i caratteri demografici e socio ambientali dell’ente, lo strumento associativo non comporti gli attesi risultati, in termini di efficacia e di economicità, nell’erogazione dei servizi alla collettività di riferimento.

A tali conclusioni è giunta la Corte costituzionale, con la sentenza n. 33 del 2019, chiamata a pronunciarsi su un tema che da anni ormai è oggetto di reclami da parte di sindaci dei comuni di minor dimensione (circa il 70% sul territorio nazionale).

L’esigenza di razionalizzazione e semplificazione del sistema delle autonomie locali, invero, ha da tempo condotto alla realizzazione di un percorso di esperienze associative tra comuni.

Un percorso che, configuratosi inizialmente come volontario, è stato reso poi obbligatorio – mediante la forma dell’unione o della convenzione – con riferimento ai comuni con popolazione fino a cinquemila abitanti, ovvero fino a tremila, se appartenenti a comunità montane[2].

In particolare, il regime di obbligatorietà è stato  introdotto con una modalità di attuazione a “scadenza progressiva”, essendo previsto l’adempimento, inizialmente, per lo svolgimento di sole tre funzioni fondamentali, poi per tutte le altre[3].

Dal punto di vista procedimentale, è richiesto l’intervento della legge regionale, previa concertazione dei comuni coinvolti all’interno del Consiglio delle Autonomie locali, al fine dell’individuazione degli ambiti territoriali ottimali per l’esercizio associato delle funzioni[4].

In tale contesto, sono emerse una serie di criticità operative, alcune delle quali venute in rilievo nella pronuncia in esame.

 

2. Il caso dei comuni campani.

Il Tar Lazio sollevava, con ordinanza n. 1027 del 2017, questione di legittimità costituzionale dell’art. 14, commi da 26 a 31, del d.l. 78 del 2010, come convertito dalla legge n. 122 del 2010 e modificato successivamente, nonché dell’art. 1, commi 110 e 111, della legge della Regione Campania n. 16 del 2014.

Nello specifico, il giudice rimettente era stato chiamato a decidere un ricorso introdotto da cinque piccoli comuni campani e da un’associazione esponenziale degli enti locali[5], che impugnavano una circolare ministeriale contenente indicazioni rivolte ai prefetti, affinché procedessero alla verifica sullo stato dell’arte in merito all’obbligo della gestione associata, oltre che alla conseguente diffida nei confronti degli enti ancora inadempienti.

Il provvedimento ministeriale sarebbe stato affetto, secondo i ricorrenti, da illegittimità derivata a causa dell’illegittimità costituzionale della disciplina legislativa posta a suo fondamento.

In proposito, il Tar del Lazio riteneva rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 14, commi da 26 a 31, del d.l. 78 del 2010 in riferimento agli artt.:

– 77, secondo comma, Cost. per l’evidente carenza dei presupposti di straordinaria necessità e urgenza;

– 3, 5, 95, 97, 117, comma sesto, 114, 118 Cost., in relazione ai principi di buon andamento, differenziazione e tutela delle autonomie locali;

– 117, primo comma, Cost., in riferimento all’art. 3 della Carta Europea dell’autonomia locale;

– 133, comma 2, Cost.[6];

– 114 e 119 Cost., in rapporto all’autonomia organizzativa e finanziaria degli enti locali.

Parimenti, la legge regionale campana si sarebbe posta in contrasto con gli artt. 3, 5, 95, 97, 114, 117, primo e sesto comma, nonché con l’art. 118 Cost., per violazione dei principi di buon andamento, differenziazione e tutela delle autonomie locali, con specifica attenzione al profilo di omissione dell’indispensabile coinvolgimento degli enti locali nella fase di individuazione degli ambiti ottimali per lo svolgimento associato delle funzioni fondamentali comunali.

Dinanzi a tali censure, la Corte dichiara alcune questioni infondate, altre inammissibili,  giungendo tuttavia ad affermare l’illegittimità costituzionale  dell’art. 1, comma 110 e 111, della legge regionale campana e dell’art. 14, comma 28, del d.l. 78 del 2010, in riferimento all’art. 3, in combinato disposto con gli artt. 5, 97 e 118 Cost., nella parte in cui non consente alle amministrazioni coinvolte di dimostrare che, a causa delle particolari condizioni dei territori interessati, non risulti possibile realizzare quelle economie di scala, obiettivo delle gestioni associate.

Per quanto riguarda, anzitutto, il profilo della legittimità costituzionale posta nei confronti dell’art. 1, commi 110 e 111, della legge regionale n. 16 del 2014, la stessa è dichiarata fondata dalla Corte, per violazione degli artt. 5, 114 e 97 Cost.

La legge regionale esaminata, invero, anziché procedere ad un’autonoma definizione degli ambiti territoriali ottimali, si limitava soltanto ad un generico richiamo ai sistemi territoriali di sviluppo contenuti nel settore urbanistico e, precisamente, nel piano territoriale regionale, delineati quindi per delle finalità circoscritte.

Inoltre, a differenza di quanto prescritto dall’art. 14, comma 30, del d.l. 78 del 2010, non risultava – né dal testo della legge, né dai lavori preparatori – alcun cenno ad un percorso concertativo nell’ambito del CAL (non ancora istituito, tra l’altro, in Campania), o tramite altre modalità.

Osserva sul punto, la Corte, come non sia stato contemplato nemmeno un procedimento strutturato in due fasi, analogamente a quanto previsto in altre Regioni, in cui la legge regionale ha provveduto ad indicare i criteri generali, lasciando il compito ad un successivo atto amministrativo, risultante dall’attività di concertazione con i comuni, di individuare gli ambiti territoriali[7].

Tuttavia, nelle determinazioni regionali “di ordinamento”[8], tra cui rientrano senz’altro quelle concernenti il conferimento di funzioni in capo ai diversi livelli territoriali, è indispensabile la partecipazione degli enti locali, in applicazione di quanto disposto dall’art. 4 del Tuel che, nel disciplinare il sistema regionale delle autonomie locali, al comma 5, pone in capo all’ente regionale – all’interno della propria autonomia legislativa – l’onere di prevedere strumenti e procedure di raccordo e concertazione, finalizzati alla realizzazione di forme di cooperazione, utili alla collaborazione tra regioni ed enti locali, nell’ambito delle rispettive competenze.

Del resto, il processo di riorganizzazione territoriale deve garantire, in via preliminare, l’instaurazione di rapporti  sinergici tra i diversi attori istituzionali, in modo da rispondere meglio ai bisogni della collettività.

 

3. La genericità dell’obbligo di gestione associata per i piccoli comuni…quando “l’Unione non fa la forza”.

Per quanto concerne le censure sollevate in merito all’obbligatorietà e alla rigidità del regime dell’esercizio associato delle funzioni comunali dei piccoli comuni, in contrapposizione alla “volontarietà nell’an e la flessibilità nel quomodo” prevista in passato, la Corte premette anzitutto come gli strumenti dell’unione e della convenzione siano da tempo previsti nel nostro ordinamento.

Richiamando sul punto, alcune precedenti pronunce, il giudice costituzionale ribadisce come le forme associative siano “una proiezione degli enti stessi”[9]. Pertanto, il nodo interpretativo verte essenzialmente non “sulle forme associative in sé considerate – della cui legittimità costituzionale, non è possibile dubitare, ma sull’obbligo che di queste viene imposto”, obbligo previsto appunto dal menzionato comma 28.

A ben vedere, il comma richiamato lascia, comunque, all’autonomia degli enti interessati la valutazione di scelta tra le due differenti forme della convenzione e dell’unione. In più, ad avvalorare la tesi della legittimità delle gestioni associate rileva la considerazione, non secondaria, del bilanciamento tra il peso imposto all’autonomia comunale e la ratio sottesa alla disciplina.

Una disciplina finalizzata a risolvere l’inadeguatezza degli apparati amministrativi e delle risorse finanziarie dei comuni più piccoli, le cui dimensioni demografiche e territoriali rappresentano sovente un ostacolo alla realizzazione di un’efficace gestione dei beni e dei servizi a favore della collettività di riferimento.

Per superare le difficoltà di efficienza, senza con ciò compromettere l’erogazione di servizi adeguati e di qualità ai cittadini, soccorre quindi l’intervento statale, in virtù della potestà legislativa concorrente in materia di coordinamento della finanza pubblica, sebbene – sottolinea la Consulta – tali interventi, qualora incidenti sull’autonomia degli enti territoriali, debbano rispettare i parametri di proporzionalità e di ragionevolezza rispetto all’obiettivo perseguito[10].

La questione, quindi, diviene capire se la previsione dell’obbligo di gestione associata per  le funzioni fondamentali dei piccoli comuni (ad esclusione di quella indicata dalla lettera l del comma 27[11]) superi o meno l’esame di proporzionalità e ragionevolezza.

In quest’ottica, ne discende che il sacrificio imposto all’autonomia comunale non risulta giustificabile in tutti i casi, come quelli dei comuni campani ricorrenti, in cui gli scopi prefissati non vengano raggiunti, tutte le volte in cui non si realizzino, dunque, economie di scala e risparmi di spesa.

Quando, insomma, “l’Unione non fa la forza del beneficio”.  E la forza del beneficio viene meno nelle fattispecie concrete pregiudicate da una previsione generalizzata di obbligo, che non vada incontro alle esigenze di differenziazione.

E’ quanto accade, ad esempio, quando non esistono comuni confinanti parimenti obbligati, quando ci sia un solo comune contermine obbligato, ma il raggiungimento del limite demografico richiesto dalla legge renda indispensabile il coinvolgimento di altri comuni non vicini oppure quando la posizione dell’ente, ad esempio perché montano e caratterizzato da condizione di isolamento, non avrebbe vantaggi dall’associarsi.

In particolare, ad avviso della Corte, la possibilità di ottenere l’esonero dall’obbligo scatta con la dimostrazione “della particolare collocazione geografica e dei caratteri demografici e socio ambientali, del comune obbligato”, un’affermazione, quest’ultima, che porterà, con ogni probabilità, a difficoltà dal punto di vista operativo.

In proposito, nonostante si rimetta al giudice comune il compito di trarre i conseguenti corollari applicativi, sembrano rimanere nondimeno aperti una serie di dubbi, primo tra tutti: quali saranno i parametri che devono sussistere per ottenere l’esonero?

Posto che l’ente deve trovarsi nelle menzionate condizioni, come dar contenuto ai caratteri geografici, demografici e socio-ambientali, senza dar avvio ad interpretazioni non ancorate ad alcun dato obiettivo?

Lo stesso richiamo compiuto dalla Corte alla prevista deroga in favore delle isole monocomune e del comune di Campione d’Italia[12], al fine di corroborare l’esigenza di differenziare situazioni con particolari caratteristiche geografiche, non sembra bastare. L’inesigibilità dell’obbligo associativo, in queste ipotesi, è infatti evidentemente circostanziato e non comporta rischi di arbitrarietà ermeneutiche.

Ancora, i casi menzionati nella pronuncia come meritevoli di esenzione dalla disciplina sono indicati a titolo meramente esemplificativo, rendendone opportuna una pronta individuazione, per scongiurare discriminazioni a contrario.

In tale prospettiva, l’intervento del legislatore regionale appare l’unica strada percorribile, onde evitare che al problema della mancata corrispondenza tra “ingegneria legislativa e geografia funzionale”- secondo le parole usate dalla Corte – si affianchi l’imprevedibilità dell’ingegneria interpretativa, in un tema già scivoloso.

L’ente regionale, esercitando le relative funzioni di indirizzo, programmazione e coordinamento, dovrebbe dar forma alle indicazioni fornite dalla Corte, così da delineare il modello di governance più adatto alle rispettive esigenze territoriali.

Tutto ciò, del resto, in un momento, come quello della stagione del regionalismo differenziato, occasione senz’altro utile anche per ripensare, complessivamente, al ruolo delle Regioni all’interno dei processi di aggregazione comunale.

 

4. Il problema è alla fonte: la disciplina delle funzioni fondamentali.

Nell’esaminata sentenza, oltre a riconoscere la rigidità dell’obbligo della gestione associata, tra i vari argomenti, la Corte si sofferma altresì sul discusso aspetto delle funzioni fondamentali comunali.

Afferma, infatti, come l’indicazione dei compiti assegnati ai comuni siano “ancora oggi contingentemente definite con un decreto-legge”, dettato da “ragioni economico-finanziarie”.

Sebbene quindi, non sia contestabile l’utilizzo della decretazione d’urgenza[13], in quanto il sindacato sui presupposti di necessità e urgenza dell’art. 77 Cost. è limitato alla “evidente mancanza di tali presupposti[14]” o alla “manifesta irragionevolezza o arbitrarietà della relativa valutazione”, d’altra parte, non può essere trascurata l’opportunità che il “nucleo di funzioni caratterizzanti, essenziali ed imprescindibili di ciascun livello autonomo di governo locale[15]” goda di una disciplina ad hoc, anziché essere “mero effetto riflesso di altri obiettivi”, obiettivi di natura prevalentemente finanziaria, come i tentativi di federalismo fiscale o le differenti misure di spending review, con conseguenti problematiche di sistematicità della disciplina[16].

La Corte non manca di sottolineare come ciò comporti significativi limiti all’assetto organizzativo dell’autonomia comunale.

Dalla riforma del titolo V della Costituzione, con il nuovo quadro costituzionale di poteri locali, al contrario, si impone come indefettibile una stabile e organica definizione delle funzioni ascrivibili agli enti locali, soprattutto se si tiene in considerazione che tale definizione, inizialmente, non ha ottenuto riscontro, poi ha preso forma, ma tramite interventi legislativi volti a rincorrere esigenze di riduzione della spesa pubblica e non certo a perseguire l’obiettivo di configurare un sistema normativo che si presenti in linea con il sistema tracciato dalla riforma costituzionale.

E proprio il contesto delle funzioni è il terreno su cui si registrano evidenti distorsioni sul piano pratico. Nonostante l’enunciazione dei principi di differenziazione e adeguatezza di cui all’art. 118 Cost., non può trascurarsi come le stesse funzioni fondamentali siano assegnate indistintamente al più piccolo borgo isolato, caratterizzato da poche unità di abitanti e, contestualmente, alle grandi città di rilievo metropolitano, popolate da milioni di persone.

Con il processo di decentramento amministrativo degli ultimi decenni, i comuni sono stati destinatari di una serie di competenze in modo indistinto. Il principio di sussidiarietà, che sposta sul livello più prossimo ai cittadini una serie di funzioni, comporta il pericolo di sovraccaricare “i piccoli”, senza tener conto delle differenti capacità gestionali di ciascun ente.

Al fine di inseguire un’eguaglianza di tipo formale, si rischia di non riuscire a soddisfare i singoli bisogni delle diverse collettività e, in tale direzione, la sentenza 33/2019 sembra essere una prima reale apertura in attuazione dell’esigenza di differenziazione, andando verso un temperamento dell’obbligo di gestione associata. Quella stessa esigenza di differenziazione – ricorda la Corte – che è invece realizzata in modo diverso in altri ordinamenti europei, come nell’esperienza francese, dove la stessa è conseguita “non solo sul piano organizzativo ma anche su quello funzionale”[17].

 

5. Considerazioni conclusive.

Nel variegato panorama della cooperazione intercomunale in Italia, occorre considerare le specificità degli enti territoriali, perseguendo il principio di differenziazione.

Fin dalla sua definizione legislativa, contenuta nell’art. 4, co. 3, della legge n. 59 del 1997, detto principio ha richiesto al legislatore di tener conto “delle diverse caratteristiche demografiche, territoriali e strutturali degli enti”, in altre parole, per ciò che qui rileva, di puntare lo sguardo sulla realtà di fatto, sulla situazione concreta in cui versa l’ente coinvolto da processi di esercizio obbligatorio di gestione associata delle funzioni, nonostante la sua appartenenza alla categoria interessata, ossia quella dei piccoli comuni.

Consentire, pertanto, la possibilità alle amministrazioni di dimostrare, a causa delle particolari condizioni geografiche, demografiche ed ambientali, l’impossibilità di realizzare economie di scala e miglioramenti in termini di efficacia e di efficienza, precipuo scopo delle gestioni associate, appare il primo passo volto a mitigare una normativa poco flessibile, all’interno del sistema delle autonomie locali, che necessita per definizione, invece, di elasticità e di spirito di adattamento nei confronti di territori con proprie caratteristiche, non ignorabili.

Il primo passo all’interno di un quadro normativo che, pur riconoscendo gli indubbi vantaggi dell’associazionismo comunale, parta dal temperamento/superamento della rigidità dell’obbligo di gestione associata per i comuni di minore dimensione, per poi soffermarsi altresì a monte, sulla previsione di una disciplina sistematica delle funzioni fondamentali, che non risulti più ancorata ad ottiche emergenziali, come mero strumento di risparmio di spesa.