Il contributo degli strumenti della legislazione elettorale per il rafforzamento della rappresentanza politica femminile: elezioni amministrative in Piemonte, regionali ed europee nel 2014

1. Oggetto e finalità dell’indagine.

La presente indagine si propone, da un lato, di ricostruire gli effetti derivanti dall’introduzione delle diverse discipline elettorali in tema di promozione della parità di genere e, dall’altro, di verificare la loro inidoneità a predeterminare i risultati della competizione elettorale, requisito al quale la Corte costituzionale, nella sentenza n. 4 del 2010, ha subordinato la legittimità delle disposizioni elettorali in materia.

Attraverso l’esame specifico dei risultati delle singole competizioni elettorali verrà verificata in concreto l’eventuale presenza o meno di tale predeterminazione².

La presente analisi verrà condotta analizzando i risultati delle elezioni amministrative del 2014 ³ in Piemonte nei comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti ⁴ e nelle elezioni regionali ed europee che si sono svolte nel medesimo anno.

A fronte della diversità di fattori che concorrono a definire la composizione degli organi elettivi, la valutazione dell’impatto di questa specifica legislazione elettorale verrà condotta con particolare cautela, tentando di individuare non già degli improbabili rapporti causali diretti, quanto piuttosto gli indici di un presumibile concorso ai processi di cambiamento attualmente in corso. La delicatezza della ricostruzione dei rapporti causali ha suggerito l’opportunità di estendere il campo dell’indagine a tre ambiti distinti – locale, regionale ed europeo – per poter avere a disposizione una pluralità di elementi di valutazione e comparazione.

Lungi dall’affrontare i problemi di natura squisitamente giuridica che afferiscono a una analisi giuridica delle discipline elettorali per la promozione della parità di genere, il presente lavoro si limiterà a ricostruire sinteticamente i diversi istituti e strumenti attualmente esistenti in questa materia, ripercorrendo le tappe del loro ingresso nel nostro ordinamento giuridico.

2. Il contrastato ingresso nel nostro ordinamento delle disposizioni elettorali in materia di promozione della parità di genere.

In termini generali, la legislazione elettorale promuove la parità di genere attraverso due strumenti principali:

– le quote di lista, ovvero l’indicazione di un limite percentuale alle candidature di un medesimo genere;

– la preferenza di genere, che si traduce nell’annullamento della seconda preferenza espressa a favore di un candidato dello stesso genere della prima.

A tal fine è opportuno ripercorrere brevemente le tappe del riconoscimento della legittimità di questi due istituti della legislazione elettorale amministrativa e regionale.

Il punto di partenza è rappresentato dalla sentenza della Corte costituzionale n. 422 del 1995, nella quale si dichiara l’illegittimità della disciplina delle quote di lista nelle elezioni comunali, ossia la previsione normativa in base alla quale «nelle liste dei candidati nessuno dei due sessi può essere di norma rappresentato in misura superiore a due terzi» ⁵. La Corte, nel pervenire a questa decisione, ha ritenuto che il primo comma dell’art. 3 Cost. e l’art. 51 Cost., allora vigente, garantissero l’eguaglianza fra i due sessi in merito alla possibilità di accedere alle cariche pubbliche elettive e che l’appartenenza all’uno o all’altro sesso non potesse essere assunta come requisito di eleggibilità e di “candidabilità”. La dichiarazione di illegittimità veniva estesa anche all’analoga previsione introdotta per le elezioni regionali dall’art. 1, comma 6, della legge 23 febbraio 1995, n. 43 (Nuove norme per la elezione dei consigli delle regioni a statuto ordinario) ⁶, inserita all’interno di una normativa di fonte statale in quanto le regioni non disponevano ancora di una autonoma potestà legislativa in materia elettorale. In tal modo, le quote di lista, ovvero la preclusione di una rappresentanza delle candidature di uno dei due sessi superiore a una determinata soglia, che ha rappresentato il primo strumento utilizzato per promuovere la parità di genere in materia elettorale, sono state dichiarate illegittime, così bloccando la possibilità di promuovere tale parità all’interno sia della legislazione elettorale amministrativa sia di quella regionale.

Nel 1999 il quadro normativo di riferimento in cui era maturato l’orientamento della Consulta sopra descritto inizia a cambiare, con il riconoscimento alle regioni di una autonoma potestà legislativa elettorale, da esercitarsi nel rispetto di principi generali che il legislatore statale provvederà a definire espressamente cinque anni dopo, con la legge 2 luglio 2004, n. 165 (Disposizioni di attuazione dell’articolo 122, primo comma, della Costituzione) ⁷.

Un tappa fondamentale di questo processo è rappresentata dalla riforma costituzionale del 2001, allorquando, nel ridefinire il riparto della potestà legislativa tra Stato e regioni, si è provveduto a precisare, nel comma settimo dell’art. 117 Cost., che «Le leggi regionali rimuovono ogni ostacolo che impedisce la piena parità degli uomini e delle donne nella vita sociale, culturale ed economica e promuovono la parità di accesso tra donne e uomini alle cariche elettive». Successivamente, la nuova formulazione dell’art. 51 Cost., introdotta nel 2003, ha esteso alla Repubblica il dovere di promuovere, con appositi provvedimenti, le pari opportunità tra donne e uomini.

Tale processo di ridefinizione del quadro normativo generale culmina, nel 2012, con l’introduzione della nuova lettera c-bis) nel comma 1 dell’art. 4 della legge 165/2004 ⁸, che impone alla legislazione elettorale regionale il rispetto di un nuovo principio: «la promozione della parità tra uomini e donne nell’accesso alle cariche elettive attraverso la predisposizione di misure che permettano di incentivare l’accesso del genere sottorappresentato alle cariche elettive».

Questi profondi mutamenti dell’ordinamento giuridico non potevano che ripercuotersi sugli orientamenti della giurisprudenza della Consulta in materia di disciplina della parità di genere nella legislazione elettorale.

Nella sentenza n. 49 del 2003 la Consulta dichiara non fondati i dubbi di legittimità costituzionale della disposizione che prevedeva l’inserimento di candidati di entrambi i sessi nelle liste elettorali per l’elezione dei consiglieri regionali della Valle d’Aosta, in quanto tale disposizione «introduce un vincolo non già all’esercizio del voto o all’esplicazione dei diritti dei cittadini eleggibili, ma alla formazione delle libere scelte dei partiti e dei gruppi che formano e presentano le liste elettorali, precludendo loro (solo) la possibilità di presentare liste formate da candidati tutti dello stesso sesso».

In questo mutato contesto le diverse disposizioni elettorali introdotte dalle singole regioni in materia di quote di lista ⁹ non sono state ritenute in contrasto con la Costituzione e un ulteriore strumento per promuovere la parità è stato individuato nella legislazione elettorale regionale: la cosiddetta preferenza di genere, ossia la previsione dell’annullamento della seconda preferenza espressa a favore di un candidato dello stesso genere della prima. Tale istituto, inizialmente introdotto dalla legge elettorale campana e successivamente adottato anche dall’Emilia-Romagna ¹⁰,è stato oggetto di un interessante esame da parte della Consulta nella già citata sentenza n. 4 del 2010, che ha respinto i dubbi di costituzionalità a fronte della sua riconosciuta inidoneità a predeterminare i risultati della consultazione elettorale ¹¹.

Le quote di lista e la preferenza di genere trovano, poi, il loro ingresso anche nella legislazione elettorale amministrativa nel 2012, per opera della legge 23 novembre 2012, n. 215 (Disposizioni per promuovere il riequilibrio delle rappresentanze di genere nei consigli e nelle giunte degli enti locali e nei consigli regionali. Disposizioni in materia di pari opportunità nella composizione delle commissioni di concorso nelle pubbliche amministrazioni), i cui contenuti saranno oggetto di specifico esame nei prossimi due paragrafi.

3. Le quote di lista e le preferenze di genere nella legislazione elettorale amministrativa.

La disciplina della legge 215/2012 in materia di quote di lista presenta livelli di tutela di intensità crescente in rapporto alla dimensione demografica dei comuni:

– nei comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti viene assicurata la rappresentanza di entrambi i sessi nelle liste dei candidati;

– nei comuni con popolazione compresa tra 5.000 e 15.000 abitanti nessuno dei due sessi può essere rappresentato in misura superiore ai due terzi dei candidati, con arrotondamento all’unità superiore qualora il numero dei candidati del sesso meno rappresentato da comprendere nella lista contenga una cifra decimale inferiore a 50 centesimi ¹²;

– nei comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti viene riproposto il limite percentuale dei due terzi, ma con un più severo regime sanzionatorio in caso di sua inosservanza (se nei comuni con popolazione tra i 5.000 e i 15.000 abitanti la legge 215/2012, prevede che le riduzioni effettuate dalla commissione circondariale per assicurare il rispetto del limite dei due terzi dei candidati non possa in ogni caso determinare un numero di candidati inferiore al minimo prescritto per l’ammissione della lista elettorale, per i comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti questo limite all’intervento della commissione circondariale non sussiste, sicché, una volta accertata la violazione, essa procede alla ricusazione della lista che non ha rispettato le quote).

La presente indagine pur avendo per oggetto la ricostruzione e l’analisi dei risultati ottenuti dalla legislazione elettorale nella promozione della parità di genere negli organi elettivi dei comuni piemontesi con più di 15.000 abitantinelle recenti elezioni amministrative del 2014, tenterà di restituire anche un quadro sintetico della situazione verificatasi nei comuni con popolazione compresa tra 5.000 e 15.000 abitanti.

La legge 215/2012 introduce, inoltre, la preferenza di genere per i comuni con popolazione compresa tra 5.000 e 15.000 abitanti e per quelli con popolazione superiore ai 15.000 abitanti, prevedendo che, nei casi di espressione di due preferenze, la seconda, pena il suo annullamento, debba riguardate un candidato di sesso diverso rispetto a quello cui è andata la prima preferenza ¹³.

4. Le elezioni amministrative del 2013 in Piemonte.

Come si è avuto modo di anticipare, l’analisi si sofferma in particolare sulle elezioni svolte nel 2014, in quanto le elezioni amministrative in Piemonte del 2013 hanno coinvolti un numero ristretto di comuni.

Tuttavia, una prima indicazione in merito alla natura degli effetti dell’introduzione delle quote e della parità di genere ci viene offerta dall’analisi dei risultati delle elezioni amministrative svoltesi nel 2013 in due comuni piemontesi con popolazione compresa tra 5.000 e 15.000 abitanti, Trino Vercellese e Villadossola, e in due comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti, Ivrea e Orbassano.

Ovviamente i dati presi in considerazione sono talmente esigui da non consentire valutazioni di carattere generale. Ci si limita pertanto a registrare che nei quattro comuni esaminati si è realizzato un rafforzamento della presenza femminile. Inoltre, tale rafforzamento si è prodotto all’interno di consigli comunali che hanno subito, a seguito dei mutamenti normativi sopravvenuti, una riduzione della loro composizione rispetto a quella precedente e tale cambiamento, che investe anche le elezioni del 2014, non può essere trascurato nella valutazione dei risultati.

5. Le elezioni amministrative del 2014 nei comuni del Piemonte con più di 15.000 abitanti.

Nella seguente tabella viene presentato un raffronto tra le percentuali della composizione femminile nei 21 comuni piemontesi con popolazione superiore a 15.000 prima e dopo le elezioni del 2014.

Dall’analisi dei dati raccolti risulta che:

– 3 comuni (14%) mantengono inalterata nel 2014 la percentuale della composizione femminile dei loro consigli rispetto a quella del turno elettorale precedente;

– 5 comuni (24%) peggiorano la percentuale della rappresentanza femminile nei loro consigli comunali;

– 13 comuni (62%) rafforzano la percentuale della rappresentanza femminile nei loro consigli comunali.

I risultati della ricognizione sembrano rispondenti ai limiti al cui rispetto la Consulta aveva subordinato la legittimità della introduzione della normativa in materia di parità di genere (limiti che possono essere ritenuti equivalenti per la preferenza di genere e per le quote di lista). Il rafforzamento di tale parità, infatti, non risulta né garantito, né predeterminato dall’approvazione delle nuove misure, in quanto in un quarto circa dei comuni esaminati si è addirittura prodotto un indebolimento della rappresentanza femminile, mentre nessuna variazione è stata registrata nel 14% di tali enti. In ogni caso, poiché nel rimanente 62% dei comuni il rafforzamento della presenza femminile sì è invece concretizzato, in via generale, è possibile concludere che l’introduzione delle nuove misure a sostegno della parità di genere ha promosso il rafforzamento della rappresentanza femminile nei comuni piemontesi con più di 15.000 abitanti.

6. Le elezioni amministrative del 2014 nei comuni del Piemonte con popolazione compresa tra i 5.000 e i 15.000 abitanti.

L’analisi delle elezioni amministrative del 2014 nei comuni piemontesi con popolazione compresa tra le 5.000 e le 15.000 unità presenta un risultato particolarmente interessante.

Per questa classe demografica di comuni il rafforzamento dal 20% al 34% della rappresentanza femminile rispetto alle elezioni precedenti è sensibilmente superiore a quello registrato per i comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti, dove si è registrato un incremento dal 20% al 26% ¹⁶, anche se – come già ricordato – per questi enti l’inosservanza della disciplina in materia di quote di lista non viene sanzionata con la previsione della ricusazione delle liste che non ne garantiscono il rispetto.

Ciò conferma la pluralità e la complessità dei fattori da tener presente nel valutare gli effetti della introduzione di nuove disposizioni in materia elettorale e costituisce una sorta di monito a evitare semplificazioni in questa materia: l’introduzione di una disciplina sanzionatoria non garantisce, infatti, di per sé una maggiore efficacia nella promozione dei risultati che si intendono raggiungere (il rafforzamento della rappresentanza femminile) allorquando sono diversi gli ambiti e le situazioni di partenza.

7. Le elezioni europee del 2014.

Nelle elezioni europee del maggio 2014 la percentuale della rappresentanza femminile italiana al Parlamento europeo ha registrato un consistente incremento rispetto al passato, arrivando a sfiorare il 40% (29 donne e 44 uomini).

Rappresentanza femminile italiana al Parlamento europeo nel corso del tempo.

Stabilire in quale misura il netto rafforzamento della componente femminile sia imputabile a un naturale trend di crescita di tale rappresentanza e quanto invece alla recente disciplina elettorale introdotta nel nostro ordinamento non risulta particolarmente agevole e presuppone comunque l’individuazione sintetica dei contenuti della nuova normativa.

La legislazione elettorale italiana che promuove la parità di genere nella elezione del Parlamento europeo si riduce sostanzialmente a due previsioni, aventi per oggetto rispettivamente:

– la mancata assegnazione di una percentuale delle risorse finanziarie derivanti dalla cosiddetta destinazione del due per mille ai partiti le cui candidature femminili si attestano al di sotto di una determinata soglia;

– l’annullamento della terza preferenza dello stesso genere delle due precedenti.

In particolare, il comma 2 dell’art. 9 del d.l. 28 dicembre 2013, n. 149 (Abolizione del finanziamento pubblico diretto, disposizioni per la trasparenza e la democraticità dei partiti e disciplina della contribuzione volontaria e della contribuzione indiretta in loro favore), convertito con modificazioni dalla legge 21 febbraio 2014, n. 13, prevede, per il partito che non ha rispettato la soglia percentuale del 40% di ciascun genere nelle candidature, una riduzione delle risorse spettanti dalla destinazione volontaria del due per mille dell’imposta sul reddito delle persone fisiche in misura percentuale pari allo 0,50% per ogni punto percentuale di differenza tra 40 e la percentuale dei candidati del sesso meno rappresentato, nel limite massimo complessivo del 10%.

In materia di espressione delle preferenze, invece, il comma 1 dell’art. 1 della legge 22 aprile 2014, n. 65 (Modifiche alla legge 24 gennaio 1979, n. 18, recante norme per l’elezione dei membri del Parlamento europeo spettanti all’Italia, in materia di garanzie per la rappresentanza di genere, e relative disposizioni transitorie inerenti alle elezioni da svolgere nell’anno 2014) prevede che l’espressione della terza preferenza debba avere necessariamente per oggetto un candidato di sesso diverso rispetto alle precedenti, pena il suo annullamento.

Una più rigorosa disciplina in materia di quote di genere con l’innalzamento della soglia al 50% ¹⁸ avrà invece la sua prima applicazione a decorrere dalle elezioni del Parlamento europeo del 2019.

Ribadito che più che di effetti diretti dell’introduzione delle nuove misure sembrerebbe corretto parlare di indici di impatto derivanti dalla loro applicazione, si è quindi provveduto a comparare la composizione delle candidature europee nel 2014 rispetto a quella risalente al precedente turno elettorale del 2009.

Dall’analisi di tale raffronto emerge che nelle elezioni del 2014 si è registrato un apprezzabile aumento della percentuale delle candidature femminile. Tre dei sei partiti che hanno ottenuto seggi nel 2014 si sono attestati al di sotto della soglia del 40%, altre due formazioni l’hanno sfiorata e una sola formazione si è mantenuta sensibilmente al di sotto della soglia a il 40%. Pertanto, nessuno dei partiti che aveva ottenuto seggi nelle precedenti elezioni del 2009 ha comunque superato tale soglia.

Il confronto emerge chiaramente dalle seguenti tre tabelle.

In merito, invece, all’introduzione della possibilità di esprimere una terza preferenza e alla previsione del suo annullamento nel caso di mancata scelta di un candidato di genere diverso rispetto a quello delle due precedenti, non risulta possibile quantificare direttamente il contributo assicurato alla promozione della parità di genere.