La legge regionale sul ricalcolo dei vitalizi degli ex consiglieri regionali piemontesi, tra equilibri di bilancio e(ri)bilanciamento di diritti

Luca Imarisio[1]

Con la legge regionale del 25 settembre 2019, n. 21, la Regione Piemonte, in attuazione delle disposizioni della legge di bilancio 2019 (l. 30 dicembre 2018, n. 145) e in conformità a quanto deliberato in sede di Conferenza Stato, regioni e provincie autonome il 3 aprile 2019, ha disposto la rideterminazione dei vitalizi percepiti dagli ex consiglieri regionali piemontesi secondo un sistema di calcolo a base contributiva. Il presente lavoro svolge alcune considerazioni circa il complessivo percorso che ha condotto a tale esito, sulla natura del bilanciamento tra contrapposti diritti che tale scelta implica (come ricostruito anche dalla giurisprudenza costituzionale) e sugli orientamenti di politica del diritto individuabili quali suoi presupposti.

1. Il percorso. 

Il tema della ridefinizione delle modalità di calcolo, della rideterminazione quantitativa e dello stesso mutamento di natura giuridica dei trattamenti di quiescenza degli ex titolari di cariche elettive presso il Parlamento e presso i Consigli regionali anima da tempo il confronto politico. Come noto, il sistema di determinazione dei trattamenti pensionistici degli ex parlamentari, già configurato nella forma del vitalizio, commisurato dunque a parametri meramente retributivi e slegato dal versamento effettivo di contributi (e conseguentemente dalla costituzione del relativo montante), si è originato storicamente quale strumento volto a garantire una sostanziale eguaglianza di opportunità (ed un’eguale libertà) nell’esercizio dell’elettorato passivo e nello svolgimento del mandato parlemantare. Tale istituto è tuttavia risultato col tempo, dapprima oggetto di rilievi critici in relazione alla sua fonte (non legislativa ma regolamentare-parlamentare[2]) quindi, anche in ragione del suo ammontare, percepito (rappresentato e percepito) come un indebito e non più tollerabile privilegio. Conseguentemente, gli organi parlamentari hanno provveduto dapprima alla riforma dei criteri di determinazione dei futuri trattamenti di quiescenza dei titolari di mandato parlamentare e successivamente[3] alla stessa rideterminazione retroattiva dei vitalizi già in essere[4]. In tale percorso risultano sono state evidenziate diversi profili di potenziale criticità, riconducibili ad esempio alla scelta dello strumento normativo di intervento[5], al carattere comunque fittizio e “virtuale” del modello di computo contributivo delineato[6] sino alla stessa ragionevolezza dei nuovi equilibri ricostruiti retroattivamente tra esigenze di razionalizzazione della spesa, di equità nella determinazione dei trattamenti  pensionistici e di tutela del legittimo affidamento in relazione a diritti soggettivi acquisiti[7]. Deve d’altra parte darsi conto della circostanza per cui i ricorsi presentati contro tale intervento normativo da alcuni ex parlamentari percettori del vitalizio oggetto di rideterminazione retroattiva, sono stati giudicati non ammissibili dalla Corte di Cassazione[8], la quale pare avere lasciato socchiuso, quale unico spiraglio di ulteriore intervento di natura giurisdizionale sul punto, quello di una pronuncia del giudice Costituzionale nell’eventualità di una questione sollevata dagli stessi organi di autodichia delle Camere.

Il profilo che in questa sede più direttamente rileva risulta peraltro la successiva previsione[9], all’interno della legge di bilancio per il 2019[10], di una normativa in base alla quale le regioni e le province autonome sono state chiamate a riformare la disciplina dei trattamenti previdenziali e dei vitalizi già in essere in favore di coloro che abbiano ricoperto la carica di presidente della regione, di consigliere regionale o di assessore regionale: si prevede, in particolare, che i criteri e i parametri per la rideterminazione dei trattamenti previdenziali e dei vitalizi spettanti agli ex consiglieri siano deliberati con intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome entro il 31 marzo 2019 e che in caso di mancato adeguamento delle normative regionali entro i termini prescritti[11], alla regione non adempiente non venga erogata una quota pari al 20 per cento dei trasferimenti erariali ad essa spettanti (con esclusione di quelli destinati al finanziamento del Servizio sanitario nazionale, delle politiche sociali e per le non autosufficienze e del trasporto pubblico locale). Sul rispetto di tale normativa è chiamato a vigilare il Dipartimento per gli affari regionali e le autonomie presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, al quale le regioni sono tenute a trasmettere la documentazione attestante il rispetto della normativa e che, in caso di inadempimenti, si prevede trasmetta al Ministero dell’economia e delle finanze l’elenco delle regioni nei cui confronti eseguire la prevista riduzione lineare dei trasferimenti.

Successivamente la Conferenza Stato regioni e province autonome ha raggiunto,il 3 aprile 2019,la prevista intesa[12], prevedendo inoltre per le regioni la facoltà di approvare un ulteriore documento di indirizzo al fine di evitare disomogeneità nell’applicazione dell’intesa e disponendo che a decorrere dalla data di applicazione della rideterminazione cessino di avere efficacia le eventuali disposizioni che, a livello regionale, prevedano riduzioni temporanee degli assegni vitalizi in essere. La nota metodologica convenuta per il ricalcolo degli assegni vitalizi prevede, infine, che la rideterminazione avvenga sulla base di un metodo di calcolo a base contributiva. L’ulteriore documento di indirizzo elaborato dalla Conferenza sempre il 3 aprile 2019 ha poi previsto che, al fine di tutelare i principi di proporzionalità, ragionevolezza e di tutela dell’affidamento, l’assegno rideterminato non possa comunque essere inferiore all’importo ottenuto applicando all’assegno vitalizio spettante in base alla previgente normativa le aliquote stabilite da una apposita Tabella allegata al documento[13].

2. La disciplina dettata dalla legge regionale piemontese n. 21 del 25 settembre 2019. 

Nel contesto della regione Piemonte il tema della rideterminazione degli assegni vitalizi corrisposti agli ex componenti del Consiglio regionale a partire dal 1972[14]aveva già trovato un’espressione normativa nella legge regionale n. 25 del 28 dicembre 2011, che aveva disposto la soppressione, a decorrere dalla X legislatura consiliare, dell’assegno vitalizio su base retributiva, prevedendo, inoltre, un contributo di solidarietà a carico dei percettori dei pregressi vitalizi. Successivamente, la legge regionale n. 21 del 15 dicembre 2014 prorogava il regime “transitorio” sino al 31 dicembre 2019 e rimodulava le riduzioni dei vitalizi secondo nuovi parametri[15]. Contro tale normativa hanno presentato ricorso presso il tribunale di Torino 39 ex consiglieri regionali: tale ricorso è stato respinto dal Tribunale di Torino – Sezione Lavoro, con sentenza n. 2399/2017 pubblicata il 14 febbraio 2018, come pure respinti sono risultati i ricorsi in appello avverso tale decisione[16].

A seguito della successiva adozione della descritta normativa nazionale volta a indurre, in tutte le regioni, il passaggio ad un metodo di calcolo a base contributiva per i vitalizi degli ex consiglieri, la regione Piemonte, avvalendosi della prevista facoltà di differimento legata allo svolgimento delle elezioni regionali il 26 maggio 2019[17], ha adottato la legge n. 21 del 25 settembre 2019. Stante il carattere assai analitico delle prescrizioni risultanti dalla sequenza Legge di bilancio 2019-Intesa in Sede di Conferenza Stato Regioni e province autonome –Documento di Indirizzo, la normativa approvata dal Consiglio regionale piemontese[18] ha avuto la natura se non di una novazione della fonte della disciplina stessa, certamente di una legge di sostanziale ratifica e recepimento di una disciplina definita attraverso procedure deliberative alle quali la regione Piemonte ha concorso essenzialmente attraverso il proprio esecutivo: sono dunque risultati atti di soft law, alla cui definizione cui ha concorso l’esecutivo regionale,rappresentati dalle intese raggiunte in sede di conferenza Stato regioni e  province autonome (e dai conseguenti “indirizzi comuni”) a definire gli aspetti sostanziali (non solo di principio) della nuova normativa, lasciando alla legge regionale, pur incidente su prerogative dei componenti del Consiglio regionale, al di là degli spazi di una legge (meramente formale) di ratifica, quelli di un intervento di mero completamento, attraverso previsioni integrative e attuative. La ricerca di equilibri istituzionali partecipativi all’interno dei processi decisionali che interessano più livelli di articolazione dell’ordinamento, che nel rapporto tra Stato e regioni paiono (faticosamente ma progressivamente) consolidarsi intorno al principio di leale collaborazione e al ruolo delle Conferenze[19], negli equilibri tra giunta e consiglio regionale paiono pertanto confermarsi di più difficile definizione.Il solo profilo oggetto di dibattito in ambito consiliare[20] è risultato in effetti quello connesso alla scelta di intervenire o meno sull’ipotesi di cumulo del trattamento di quiescenza degli ex consiglieri con altri vitalizi: nella legge piemontese ci si avvale della facoltà[21] di non applicare le “clausole di salvaguardia” (volte e garantire che a seguito del ricalcolo il vitalizio corrisposto non possa comunque risultare inferiore alle previste soglie, concordate a livello nazionale)agli ex consiglieri che siano al contempo percettori di altro vitalizio, comunque denominato, derivante dall’aver ricoperto la carica di parlamentare europeo, di parlamentare della Repubblica italiana o di consigliere o assessore di altra regione[22].

Quanto all’entità dei risparmi previsti, nell’intervento della relatrice[23] del progetto di legge si dà conto di un risparmio atteso dal ricalcolo dei vitalizi sulla base del modello contributivo quantificabile, sulla base dei calcoli degli uffici, in circa 550.000 euro annui, cui si aggiungerebbero ulteriori 145.000 euro derivanti dall’intervento sui percettori di doppi vitalizi. Si tratta in effetti complessivamente di poco più della metà del risparmio annuo derivante dalla regione dall’applicazione del precedente regime “transitorio” di rideterminazione dei vitalizi, che aveva comportato minori spese per circa 1.100.000 euro annui, a fronte di una riduzione netta dei vitalizi corrisposti variabile tra il 6% e il 15%[24]: stanti tali dati, non può non osservarsi come per la regione Piemonte l’adozione della nuova normativa comporti un significativo aggravio di spesa rispetto al regime in vigore tra il 2015 e il 2019[25] e come la riduzione media attesa dell’importo dei vitalizi (rispetto a quanto previsto dalla normativa precedente il 2015) risulti inferiore al 10%. Al di là del dato medio, resta salva, naturalmente, la dimensione di riequilibrio interno tra vitalizi di diversa entità: ma si tratterebbe, in tal caso di un intervento volto piuttosto a rendere più uniforme l’entità dei vitalizi corrisposti che a ridurne in termini consistenti il peso complessivo per le casse regionali. E ciò potrebbe, nella prospettiva di una valutazione della ratio  dell’intervento operato e degli obiettivi costituzionalmente meritevoli di tutela da esso perseguiti (necessario termine di bilanciamento col sacrificio imposto ai diritti acquisiti e al legittimo affidamento nella tutela degli stessi), rappresentare forse un elemento di potenziale debolezza, soprattutto in considerazione del fatto che la normativa legislativa statale che ha dato avvio all’intero processo, menziona tra le finalità dell’intervento unicamente quelle di «coordinamento della finanza pubblica e del contenimento della spesa pubblica»[26].

L’approvazione della legge da parte del Consiglio regionale è avvenuta all’unanimità, pur se negli interventi dei rappresentanti di diversi gruppi non sono mancati i richiami all’esigenza di non strumentalizzare la vicenda di un condiviso intervento di natura perequativa ai fini di disconoscere il tema della piena legittimità e dignità degli inevitabili “costi” della politica nel contesto degli ordinamenti democratici[27].

3. La ragionevole definizione di una questione di politica del diritto? 

Rispetto a tale intervento normativo, si ripropongono quali più rilevanti questioni di ordine costituzionale, in analogia a quanto si può osservare per gli omologhi interventi realizzati in relazione ai vitalizi degli ex membri del Parlamento nazionale, quelle relative alla valutazione della ragionevolezza del (ri-)bilanciamento operato tra contrapposti diritti costituzionalmente meritevoli di tutela. In questo senso può richiamarsi quanto ribadito dalla Corte Costituzionale nella recente sentenza n. 108 del 2019[28]: in tale pronuncia, relativa alla legge della Regione Trentino – Alto Adige del 2014 sull’attualizzazione retroattiva dei vitalizi degli ex-consiglieri di tale regione[29], la Corte ribadisce il principio, consolidato nella propria giurisprudenza, secondo cui il divieto di retroattività della legge, previsto dall’art. 11 delle disposizioni preliminari al codice civile, pur costituendo un principio fondamentale di civiltà giuridica, non riceve nell’ordinamento la tutela privilegiata di cui all’art. 25 Cost., riservata alla materia penale. Ne consegue che il legislatore, nel rispetto di tale disposizione costituzionale, può approvare disposizioni con efficacia retroattiva, purché la retroattività trovi adeguata giustificazione nell’esigenza di tutelare principi, diritti e beni di rilievo costituzionale[30]. Tra i limiti all’ammissibilità di interventi di natura retroattiva, si individua, in particolare, il principio della tutela dell’affidamento legittimamente sorto nei soggetti interessati alla stabile applicazione della disciplina modificata, che rappresenta «ricaduta e declinazione “soggettiva” dell’indispensabile carattere di coerenza di un ordinamento giuridico, quale manifestazione del valore della certezza del diritto»[31]. Tra gli elementi valutati dalla Corte nell’articolato giudizio di bilanciamento compiuto[32] di particolare rilievo, anche nella prospettiva di una possibile futura valutazione delle normative adottate dalle altre regioni italiane in tema di ridefinizione dell’importo dei vitalizi già in corso di erogazione, appare quello da ultimo richiamato dalla decisione, secondo cui resta «comunque fermo che si è al cospetto di un intervento legislativo eccezionale, la cui peculiarità, peraltro, deve essere valutata anche alla luce dell’oggetto stesso su cui incide, ossia un istituto di favore a sua volta fuori dall’ordinario»[33]. Sarebbe dunque proprio la straordinarietà del regime di calcolo previgente, rispetto a quanto stabilito per la generalità dei trattamenti pensionistici, a concorrere a legittimare la straordinarietà di un intervento di ricalcolo di natura anche retroattiva. Resta, naturalmente, impregiudicata la valutazione, in concreto, della proporzionalità dell’intervento e della garanzia del contenuto minimo dell’interesse eventualmente sacrificato nel bilanciamento operato dal legislatore.

In questo senso, tale ordine di misure, nonchè l’enfasi (polemica e comunicativa) che talune, soprattutto, tra le forze politiche hanno posto su tale ordine di temi, confermano la loro collocazione sullo stretto crinale che separa il versante del (fisiologico) impiego identitario degli strumenti della politica del diritto, anche attraverso il ri-bilanciamento dei precedenti equilibri ed il legittimo ricorso ad interventi di normazione a valenza anche (o persino prevalentemente) simbolica, da quello, più insidioso, di un poco responsabile populismo legislativo[34].